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李志倫:人防車位的權屬和收益研究

來源:四川英濟律師事務所律師 李志倫  日期:2022-08-05



近日,處理物業服務區公共收益糾紛中,各方對地下“人防車位”租賃收益歸屬產生分歧:

1.由建筑單位投資,按“誰投資誰收益”原則,歸建設單位;
2.“人防車位”作為小區的公共配套設施,其建設成本已在房價中扣除,全體業主才是實際投資者,收益應歸全體業主;
3.“人防車位”屬國防工程,是國有資產,收益應歸“人防辦”;

4.物業公司實際投入人力物力經營管理,收益歸物業公司。

要確定“人防車位”收益歸屬問題,就應當對“人防車位”的法律定位有個準確的認識和把握。
一、“人防車位”性質是按照平戰結合原則依法建設的特殊不動產
“人防車位”是基于戰備需要規劃建設的國防工程?!吨腥A人民共和國人民防空法》第22條:“城市新建民用建筑,按照國家有關規定修建戰時可用于防空的地下室?!眹胰朔牢P于《平時使用人民防空工程的若干規定》指出:結合民用建筑修建的防空地下室,要本著因地制宜原則為生產生活服務。各地按照法律要求,新建民用建設時普遍規劃建設人防工程,平時滿足業主停車需求,現實生活中大量的“人防車位”就此應運而生。

“人防車位”是開發商依法為居住區配套建設的公共建筑?!冻鞘芯幼^人民防空工程規劃規范》指出:城市居住區應結合實際,合理確定人員掩蔽工程、醫療救護工程、防空專業隊工程及配套工程的規模和布局。按規定應當修建防空地下室的民用建筑,因條件限制不能同步配套修建的,經批準按標準交納易地建設費,另行擇地統建。開發商在居住區規劃設計建設人防工程,是法定義務,也是建設規范,否則就通不過驗收,拿不到房屋預售許可證。

“人防車位”是只能租用禁止售讓的特殊不動產?!度嗣穹揽展こ唐綍r開發利用管理辦法》明確:人防工程平時開發利用,實行備案登記制度,堅持有償使用、用管結合的原則,平時由投資者使用管理,收益歸投資者所有?!镀綍r使用人民防空工程收費的暫行規定》指出:人防工程及其設備設施是國家的財產,平時使用時應本著有償使用的原則,由人防部門收取使用費。凡擬利用人防工程的單位和個人,均應向城市人防部門提出申請,經過審批和履行立約手續。因此,“人防車位”是開發商根據《人民防空法》要求,按標準建設用于人民戰時隱蔽的地下防空室,平時為滿足建筑區劃內業主生產生活需要而改造成的地下停車位。


二、“人防車位”的所有權歸屬及其使用收益權規則
人防工程按其建設方式不同,可以分為單獨建設的人防工程(簡稱單建人防工程)和結合地面建筑修建的人防工程(簡稱結建人防工程)。單建的人防工程投資者多為國家,國家對該類人防工程享有所有權,但結建人防工程,投資者多為開發商,對結建人防工程的權屬則有較多爭議。在司法判例中存在兩種觀點:一種是所有權歸開發商,因開發商合法建設的事實行為而原始取得“人防車位”的所有權。另一種是所有權歸國家,依據《國防法》第40條和《民法典》第242條,“國防資產屬于國家所有”,“法律規定專屬于國家所有的不動產和動產,任何組織或者個人不能取得所有權”。而人防工程亦屬于國防資產,筆者贊同“結建人防工程應歸國家所有”的觀點。

關于“人防車位”使用收益權。通說認為“誰投資、誰收益”,但對誰才是真正的實際投資人卻存在不同認識?!冻啥际腥嗣穹揽展こ坦芾硪幎ā返?0條:城市新建民用建筑防空地下室所需建設資金,納入建設項目投資計劃??梢娋幼^內的人防工程是由建設單位(即開發商)按國家有關規定投資建設的,應由開發商使用管理并享受收益。也有觀點認為,開發商將人防工程作為配套公建列入開發成本扣除,并最終體現在房價中,所以小區內建設的人防工程實際投資人應是全體業主。這種觀點雖然有實踐基礎但缺乏法律依據,按照《商品房銷售面積計算及公用建筑面積分攤規則》第9條規定,人防工程面積不計入公用建筑面積,小區業主的購房款并未直接包含人防工程建設費用。開發房屋的價格受多種因素影響,人防工程的建設成本僅占較少部分,以此主張全體業主為“人防車位”的實際投資人過于牽強,投資人應為開發商。
三、人防車位的權屬登記和收益權的實務探討
“人防車位”作為一種特殊不動產,各地對其權屬和利用的規定也不盡相同。在權屬登記上,有的登記在開發商名下,有的登記為全體業主共有,有的則不予登記;在用益物權的處分上,有的由開發商出租給業主永久使用,有的由建設單位投資經營,有的由全體業主共享收益,有的由物業公司經營管理。為厘清相關民事主體對“人防車位”的權利義務關系,平息租賃收益權紛爭,筆者建議對“人防車位”權屬登記和收益權進行以下制度設計。
1.“人防車位”應初始登記在“人防辦”名下?!睹穹ǖ洹返?08條:不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅,應當依照法律規定登記?!叭朔儡囄弧弊鳛槿朔拦こ痰钠綍r別稱,無論是基于對國有資產的保護,還是為了避免權屬不明引發糾紛,都應當對其進行產權登記。有的地方不予登記,主要顧慮登記在開發商名下,“人防車位”有可能被變相售讓。在居住區人防工程屬配套公建,應無償移交并將不動產權利人登記為“人防辦”,再按照國有資產所有權和經營權相分離原則,授權業主大會經營管理,切實解決當下“人防車位”權屬不清、管理缺失、經營混亂等現象。

2.“人防車位”不得采取以租代售進行處分。生活中,個別開發商一次性收取20年租賃費并授權承租人享有永久使用權,變相售賣“人防車位”。人防工程屬國有資產,國家可以隨時無償征用,況且開發商不能辦理“人防車位”產權證,法律規定“未經登記的不動產不得轉讓”,開發商“免費續租”的承諾沒有法律依據和政策保障。應立法明確“人防車位”優先滿足本區域業主需要,并規范對外短期租賃期限,授權業主大會制定租賃程序及規則。
3.“人防車位”收益權應有明確的法律規定?,F實生活中,部分規劃建設的“人防車位”,初始登記在開發商名下,開發商在項目清算后就撤離小區,當地“人防辦”為避免“與民爭利”也疏于管理,“人防車位”遂成為“無主財產”,引發物業公司和業委會關于“公共收益”的權利爭奪糾紛。目前部門規章明確人防工程采取“誰投資誰收益”制度,本意是激勵社會資本建設人防工程,但卻背離房地產開發建設的現實規律。鑒于“人防車位”無論是平時還是戰時,主要還是服務于該區域業主需求。應立法授權全體業主共享“人防車位”收益權,在扣除物業公司的管理成本后,納入“公共收益”統一使用,從根本上解決“人防車位”收益權之爭。


作者:四川英濟律師事務所律師
謝國成、李志倫


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